Luciano Zaccara
Investigador y director del Observatorio Electoral del Taller de Estudios Internacionales Mediterráneos, Departamento de Estudios Árabes e Islámicos, Universidad Autónoma de Madrid. [+ DEL AUTOR]

¿Quién gobierna Irán? La estructura política de la república islamista

LA NATURALEZA DEL SISTEMA

En los 30 años de existencia de la República Islámica de Irán, la mediática aparición del Ayatolá Jomeini, Muhammad Jatami o Mahmud Ahmadineyad, como personajes sobresalientes de la política iraní, ha ayudado a mantener el desconocimiento sobre el resto de la compleja estructura política en la que estos personajes han desarrollado y ejercido su influencia. Esta estructura instaurada tras la Revolución Islámica de 1979, y que ha permanecido casi sin cambios hasta nuestros días, dista mucho de ser un régimen monolítico y sin fricciones internas, al contrario de lo que se suele suponer en Occidente. Las disputas entre las distintas tendencias del sistema se han sucedido en toda la historia republicana, en algunos casos con mayor intensidad y violencia. Esto ha demostrado que, si bien las instituciones y las principales líneas políticas internas y externas se han mantenido de acuerdo a lo establecido en los comienzos revolucionarios por el fundador de la república –el Ayatollah Ruhollah Jomeini–, en algunas ocasiones ha habido cambios notables en la orientación política interna y en los estilos diplomáticos exteriores, como producto de la correlación de fuerzas del sistema.

Al contrario que otros países de la región, Irán no es un Estado gobernado por un partido único, por una cúpula militar o por una dinastía, sino que está controlado por una élite político-clerical con diversos individuos y grupos que se disputan el control político del sistema y cuyas alianzas internas son flexibles en función de los intereses de cada grupo. El juego político es muy intenso aunque las reglas establecidas por la élite sean muy restrictivas para aquellos grupos o personajes periféricos a la misma. La próxima elección presidencial de junio de 2009, en las que Ahmadineyad buscará su reelección, será la 29ª ocasión en que la población iraní sea convocada a un proceso electoral general. Los resultados electorales, aunque muchas veces dudosos o previsibles, han dado más de una sorpresa a propios y extraños, lo que deja ver claramente que existen mecanismos internos de reacomodación de las élites pero, también, una limitada posibilidad de castigo por parte de los ciudadanos. El hecho de que Muhammad Jatami y Mahmud Ahmadineyad hayan resultado elegidos presidentes sirve como ejemplo para demostrar este aspecto de la naturaleza del sistema.

Diputados iraníes durante una sesión parlamentaria

Diputados iraníes durante una sesión parlamentaria. Teherán, 27 de mayo
de 2004. / Abedin Taherkenareh/EFE

LAS CARACTERÍSTICAS E INSTITUCIONES DEL SISTEMA POLÍTICO

La Constitución de 1979 fue reformada solamente en una ocasión, unos meses antes de la muerte de Jomeini en 1989. La estructura formal de Estado allí plasmada fue una mezcla de república clásica, con instituciones electivas y separación de poderes –legislativo, ejecutivo y judicial– y de teocracia, que otorgaba a los clérigos chiíes una autoridad superior sobre el resto del sistema y la población. Se crearon, además del Liderazgo Espiritual, instituciones electivas –Presidencia, Parlamento y Asamblea de Expertos– y no electivas –Consejo de Guardianes, Consejo de Discernimiento y Consejo de Seguridad Nacional–. El complejo entramado de controles recíprocos que se tejió en la Constitución de 1979, pero sobre todo a partir de la reforma de 1989, hizo que ninguna de estas instituciones tuviera por sí sola la capacidad absoluta para decidir sobre temas fundamentales en política interior y exterior. De esta manera se intentaba evitar la deriva del sistema hacia el absolutismo personalista, privilegiando los mecanismos de consenso internos de la élite político-clerical. En concreto, los consejos no electivos son los órganos colegiados en donde la élite iraní dirime sus diferencias y llega a los consensos necesarios para el mantenimiento del sistema político.

A la ya mencionada característica de complejidad de controles recíprocos se suma la centralidad de la figura del Líder en toda la estructura institucional. El Líder no solo designa y controla formalmente otros organismos del sistema, sino que también ejerce un control directo sobre instituciones igualmente importantes para el control efectivo de la sociedad iraní, como el ejército y guardia revolucionaria y las fundaciones de caridad más extendidas, como así también el control ideológico, a través de la radio y televisión y algunos periódicos nacionales, las universidades y los oradores de la plegaria de los viernes en las mezquitas de todo el país. Sin embargo, el ejercicio real de esta autoridad no se ha hecho de una manera absoluta sino más bien como un arbitraje entre facciones de la élite con diversas posturas o de decisión en última instancia. Desde la creación de la República, han ejercido el cargo de Líder el creador del sistema, Jomeini, y su sucesor, el Ayatolá Ali Jamenei, quien aún ocupa ese puesto desde 1989, aunque con un desempeño menos carismático que su antecesor.

Después del Líder Espiritual, el Consejo de Guardianes de la Revolución (Shura-ye negahban) es la institución más poderosa de acuerdo a las tres facultades fundamentales que establece el texto constitucional: la función legislativa de cámara alta que ratifica todas las leyes emanadas de la Asamblea; la interpretación y control constitucional; y la supervisión de las elecciones a Presidente, Asamblea, consultas populares y referendos, lo que implica la aceptación de las candidaturas de todos los postulantes a cargos electivos. Formado por 12 miembros –de los cuales seis deben ser faqih o juristas religiosos designados por el Líder y seis por el Consejo Supremo de Justicia a propuesta del Parlamento– designados por periodos de seis años, este consejo representa junto al Líder la supremacía del poder clerical sobre el sistema político. La presidencia del Consejo de Guardianes es ejercida desde su creación y de manera ininterrumpida por el Ayatolá Ahmad Yannati, uno de los personajes políticos más poderosos del sistema iraní. El resto de los miembros del Consejo ha sufrido pocos cambios en las diferentes configuraciones trienales, demostrando la estabilidad de esta institución tan poderosa del entramado institucional.

La República Islámica dista mucho de ser un régimen monolítico y sin fricciones internas al contrario de lo que se suele suponer en Occidente

Los resultados electorales, aunque muchas veces dudosos o previsibles, han dado más de una sorpresa a propios y extraños

La tercera institución más importante es el Consejo de Discernimiento de los Intereses del Sistema (Mayma-e tashkis-e mashalat-e nezam). Fue instituido por Jomeini en 1988 para superar las continuas diferencias entre la Asamblea y el Consejo de Guardianes que trababan el funcionamiento del poder legislativo. Su función es discernir la conveniencia del sistema y del Estado a la hora de aprobar una ley emitida por el Parlamento pero vetada por el Consejo de Guardianes hasta en dos ocasiones. A diferencia de lo que ocurre con el Consejo de Vigilancia, que vela por el cumplimiento de la sharía (ley islámica) en la legislación que emane del Parlamento. Este cuerpo colegiado, que en sus orígenes incluía a 12 miembros, tiene en la actualidad 36 participantes, permanentes y no permanentes. Entre los primeros se encuentran los jefes de los tres poderes y seis miembros del Consejo de Guardianes y, entre los no permanentes, miembros ocasionales de acuerdo al tema a tratar, como los ministros y representantes de las diferentes facciones políticas. De la revisión de la composición del Consejo de Discernimiento desde 1988 hasta 2007 se pueden elaborar al menos dos conclusiones. En primer lugar, la disminución del peso relativo de los clérigos frente a los laicos. Mientras que 11 de los 12 miembros iniciales de 1988 eran clérigos, su proporción fue disminuyendo hasta la actual de 16 clérigos de los 36 miembros de la configuración correspondiente al año 2007. En segundo lugar, la continuidad de los personajes que forman parte del Consejo desde su creación. La presidencia del Consejo de Discernimiento es ejercida desde 1997 por el Hoyyatoleslam Hashemi Rafsanyani, para algunos el verdadero hombre fuerte de la élite política iraní. Junto a él, se encuentran otros personajes políticos y religiosos, ex ministros y ex miembros de otros consejos que siguen manteniendo predicamento político a pesar de no ocupar cargo institucional alguno. En este sentido, el Consejo de Discernimiento funciona como el núcleo de la élite política, la caja de resonancia de todas las tendencias políticas permitidas por el régimen y el lugar donde se discuten sus grandes líneas de actuación.

El otro organismo colegiado con gran cuota de poder institucional es el Consejo de Seguridad Nacional. Creado a instancias de Jomeini e incluido en la reforma constitucional de 1989, su función principal radica en la discusión de las políticas de seguridad y defensa nacional, lo que incluye, entre otras cosas, la defensa del desarrollo del programa nuclear. La actividad del Consejo de Seguridad Nacional debe ser aprobada por el Líder y sus miembros son: los jefes de los tres poderes –legislativo, ejecutivo y judicial–; el jefe del Comando de las Fuerzas Armadas; dos representantes elegidos por el líder; los ministros de Interior, Asuntos Exteriores e Inteligencia; el Jefe del Ejército y la Guardia Revolucionaria Islámica (Pasdarán) y el Ministro correspondiente al tema específico tratado en el Consejo. El Secretario General del Consejo juega un importante papel en las negociaciones internacionales respecto a la cuestión nuclear, lo que le otorga gran peso político interno. De ahí que el alejamiento del cargo de secretario de Ali Lariyani en octubre de 2007, por diferencias con el presidente Ahmadineyad, haya tenido tanta repercusión internacional en la prensa europea.

Para la Asamblea Consultiva, la comunidad cristiana armenia elige dos diputados; los caldeos y asirios católicos uno; los judíos uno y los zoroastrianos uno

Dentro de las instituciones electivas se encuentran la Asamblea de Expertos, la Presidencia y la Asamblea Consultiva Islámica o Parlamento. La Asamblea de Expertos (Majlis-e jobregan) es la única institución electiva para la que se requiere ser clérigo. Está formada por 86 miembros y debe ser renovada cada 8 años. Tiene como función nada desdeñable la elección, supervisión e incluso destitución del Líder Espiritual. Se eligen por representación geográfica, y son votados por la totalidad de la población mayor de 18 años. En la práctica, la Asamblea nunca ha cuestionado a los dos líderes que ha habido en Irán desde 1979, Jomeini y Jamenei, y en el caso del segundo, su elección por parte de la Asamblea solo ha sido la ratificación de la designación hecha por Jomeini antes de su muerte. Desde septiembre de 2007, la Asamblea de Expertos es presidida por Hashemi Rafsanyani, quien fue elegido tras la muerte del Ayatolá Ali Mesh­kini. De esta manera, Rafsanyani reúne en su persona dos de los cargos institucionales más importantes del sistema, habiendo desempeñado con anterioridad los cargos de Presidente de la República y Presidente del Parlamento.

La Presidencia de la República (Rais-e yomhuri) es la institución electiva más importante y que más relevancia internacional ha demostrado. A esto ha ayudado el hecho de que Jatami y Ahmadineyad hayan sido los políticos más carismáticos tras Jomeini. La presidencia se elige cada 4 años, y se puede ser reelegido solo una vez, sin que sea necesario ser clérigo para desempeñar el cargo. Ahmadineyad, y con anterioridad Abol Hassan Bani Sadr, son hasta ahora los dos presidentes laicos que ha tenido Irán. Desde 1979, solo dos presidentes no terminaron su mandato, Bani Sadr, que fue forzado a exiliarse en junio de 1981, y Mohamed Ali Rayai, que fue asesinado en agosto de 1981. Los restantes han completado los dos mandatos posibles previstos en la Constitución: Ayatolá Ali Jamenei (1981-1989); Hoyyatoleslam Hashemi Rafsanyani (1989-1997) y Ayatolá Muhammad Jatami (1997-2005). Mahmud Ahmadineyad comenzó su mandato en junio de 2005, y se presentaría a la reelección en junio de 2009.

Estudiantes iraníes protestan ante el palacio presidencial

Estudiantes iraníes protestan ante el palacio presidencial. Las pancartas en blanco simbolizan el silencio del Presidente Muhammad Jatami ante la decisión del Consejo de los Guardianes de vetar a más de 2000 candidatos reformistas a las elecciones. Teherán, 15 de febrero de 2004. / EFE

La Constitución reconoce el derecho de la población a elegir a sus propios dirigentes (…) los procesos electorales siempre han tenido una gran importancia debido a la legitimidad dual del sistema que se basa en parte en la consulta popular

Por último, la Asamblea Consultiva Islámica (Majlis-e shura-ye islami) es la institución electiva más representativa del sistema político, a pesar de las restricciones sistémicas y coyunturales. No es necesario ser clérigo para ser elegido. La Asamblea de 290 diputados se elige por representación territorial para 285 de sus miembros, los restantes cinco son diputados que representan a las minorías religiosas que poseen reconocimiento constitucional expreso. Así, la comunidad cristiana armenia elige dos diputados; los caldeos y asirios católicos uno; los judíos uno y los zoroastrianos uno. La Asamblea es la única institución a nivel nacional en la que las mujeres han tenido representación a lo largo de todas las legislaturas.

LAS ELECCIONES

La Constitución iraní deja claro que la soberanía sobre los asuntos terrenales pertenece a Dios, y que el ejercicio de esa soberanía está a cargo de un faqih, pero que en ningún caso su desempeño es infalible ni su legitimidad divina, sino fruto del ejercicio de la propia voluntad de la población iraní que utiliza su libre albedrío para decidir su porvenir. Esto queda más claro aún si nos remitimos al artículo 6º que dice que “en la República Islámica de Irán los asuntos del país deben ser administrados teniendo en cuenta la opinión del pueblo a través de elecciones tales como presidenciales, generales, miembros de los consejos y otros análogos”. Si bien no se menciona el término democracia, se reconoce a la población el derecho a elegir a sus propios dirigentes, incluso a la Asamblea de Expertos, que es el organismo colegiado encargado de designar o destituir al propio Líder Espiritual de acuerdo al texto constitucional. Por lo tanto, los procesos electorales en el Irán republicano siempre han tenido una gran importancia debido a la legitimidad dual del sistema que se basa en parte en la consulta popular.

Los procesos electorales se han desarrollado sin interrupción desde 1979 hasta la actualidad, y los mandatos establecidos, excepto las dos presidencias antes mencionadas, se han cumplido de acuerdo a lo estipulado en la Constitución. Sin embargo, la peculiar característica del sistema político se traduce también en un intrincado sistema electoral, muchas veces poco transparente, que ha hecho que cada proceso electoral haya sido llevado a cabo con mucha intensidad y polémica.

Los partidos políticos fueron disueltos y prohibidos a partir de 1983, por lo que no existen de manera formal. Sin embargo, el funcionamiento del sistema político ha dado carácter semi-formal a las alianzas electorales y diversas asociaciones creadas en torno a posiciones en común sobre determinados temas o alrededor de determinados personajes. Los candidatos a cargos electivos se presentan de manera individual al Ministerio del Interior y deben pasar una serie de requisitos antes de que su candidatura sea finalmente revisada por el Consejo de Guardianes, órgano que tiene la facultad de supervisar todo proceso electoral que se realice. El Consejo de Guardianes es quien en última instancia tamiza las aplicaciones que han sido revisadas por el Ministerio de Inteligencia, el Poder Judicial, la Policía y la Oficina del Registro Civil, encargados de comprobar la formalidad de los requisitos e impedimentos a las candidaturas. Las credenciales islámicas y la capacidad política de los candidatos son luego evaluadas por el Consejo, sin criterios explícitos de admisibilidad, dando lugar a decisiones arbitrarias y en muchos casos polémicas, como en el caso de las últimas elecciones legislativas de 2008, en las que más de 3.000 precandidatos fueron vetados por el Consejo, incluso algunos muy renombrados como el nieto de Jomeini, Ali Eshraqi.

Al ser candidaturas individuales, las listas que se proponen al elector no están en realidad formadas por candidatos que han decidido presentarse conjuntamente. El sistema de votación funciona como una serie de listas de candidatos establecidas por agrupaciones permanentes o creadas ad hoc para cada proceso electoral. La mayoría de las veces estas listas incluyen muchos candidatos que coinciden con otras listas, incluso de tendencias políticas enfrentadas, y ha hecho que muchas de las facciones en disputa se autoasignaran victorias difícilmente comprobables en las elecciones legislativas o municipales. La complejidad y escasa claridad del sistema incluso para los propios iraníes, sumada a la falta de transparencia del Ministerio del Interior a la hora de publicar los datos finales, hace que estos datos no sirvan de mucho para entender, por ejemplo, la verdadera orientación ideológica del Parlamento ni su futuro comportamiento político.

Los partidos políticos fueron disueltos y prohibidos a partir de 1983, por lo que no existen de manera formal (…). Los candidatos a cargos electivos se presentan de manera individual

La utilización de este sistema de listas y apoyos permite que un candidato pueda estar incluido en una gran cantidad de listas de apoyos, independientemente de su voluntad de estar o no incluido en esa lista, e incluso sin su conocimiento de estarlo. Por otra parte, también permite que una lista electoral pueda incluir a candidatos opuestos política e ideológicamente entre sí y que existan tantas listas de candidatos como agrupaciones se formen de manera permanente o en función de cada elección.

Las campañas electorales son cortas, comienzan ocho días antes de los comicios y terminan 24 horas antes de iniciarse la votación. Está prohibida la utilización de la cadena estatal de radio y televisión (IRIB) para realizar publicidad, así como las plegarias de los viernes en las mezquitas de todo el país. La prensa y publicaciones gubernamentales no están autorizadas a incluir publicidad de los candidatos o grupos o publicitar sus actos proselitistas. Al no existir estructuras políticas partidarias, solo los candidatos que detenten cierta capacidad económica y estrechas relaciones con el aparato del Estado pueden realizar campañas efectivas de propaganda política, hecho que se acentúa en las elecciones presidenciales. A esto se debe también la gran proliferación de prensa escrita a lo largo de todo el país, y que ciertamente sirve como plataforma de debate y propaganda electoral de los diferentes candidatos. En estas páginas de periódicos también se expresan los apoyos y alianzas políticas que los grupos establecen antes de cada proceso electoral. Desde 1979 hasta 2008 se han llevado a cabo nueve elecciones presidenciales, ocho legislativas, cuatro de Asamblea de Expertos, tres de Consejos municipales, tres referendos y una asamblea constituyente.
En cuanto al ejercicio del voto, el ciudadano iraní debe elegir, escribiendo de puño y letra, nombres, apellidos y códigos alfanuméricos de 5 caracteres, de todos los candidatos a elegir en la circunscripción en la que deposite su voto. Para darnos una idea de lo complicado y lento del sistema, en Teherán, la circunscripción más grande de Irán, cada elector debe elegir y escribir 30 nombres con sus códigos para las elecciones legislativas.

El ejercicio del voto se hace sin las menores garantías de anonimato, ya que es prácticamente imposible que todos los electores recuerden o traigan consigo su lista definida. Por ello, la totalidad de los candidatos con sus nombres y códigos se encuentran publicados en los centros de votación a la vista de los electores, para que estos los consulten y rellenen las papeletas numeradas. Una vez rellenada y depositada en la urna, se devuelve el documento de identidad con el sello de votación que imposibilita en principio que ese elector pueda volver a votar. Para el caso de Teherán, en las elecciones legislativas de 2008, estas listas contenían 854 nombres ordenados alfabéticamente, lo que hacía muy lenta y trabajosa la búsqueda de los nombres y códigos.

El sistema electoral iraní es un mecanismo que al menos permite la posibilidad de mostrar el descontento popular con el modo en que la élite político-clerical controla el país

El sistema electoral no prevé el registro previo de electores ni un censo que determine las circunscripciones en las que debe votar cada ciudadano, por lo que cada hombre o mujer mayor de 18 años puede votar en cualquier ciudad o provincia donde se encuentre en el momento de la votación. Esto dificulta enormemente la determinación de las tasas reales de participación ya que no existe elemento comparativo, a nivel nacional, provincial o local. También dificulta la detección de errores y fraudes electorales, por lo que es habitual que tanto las tasas de participación como los incidentes del día electoral sean las principales causas de controversia tanto dentro del país como desde fuera. El 2 de enero de 2007, el Majlis aprobó la decisión de elevar la edad de votación de 16 a 18 años para las elecciones legislativas de 2008. Esta medida está siendo revisada actualmente y se prevé que vuelva a ser bajada a 16 años antes de las presidenciales de 2009. Si bien no queda claro si la medida ha favorecido o no al actual presidente, la revisión de esta y otras normas de la ley electoral forzaron la renuncia del Ministro del Interior Mustafa Pour Mohamadi en abril, con fuertes críticas hacia Ahmadineyad.

LAS FACCIONES Y ASOCIACIONES POLÍTICAS

Como se mencionó anteriormente, los partidos políticos fueron disueltos y prohibidos en 1983, e incluso el partido en el poder, el Partido Republicano Islámico, fue disuelto en 1985 como manera de evitar la cristalización en el poder de un partido único. Desde entonces, la élite político-clerical se ha organizado en tres tipos diferentes de agrupaciones.

1. Las asociaciones político-religiosas permanentes y semi-formales, formadas por varias personalidades, principalmente clérigos, sin una clara definición ideológica o programa político. Existen en la actualidad 290 asociaciones religiosas, políticas y gremiales registradas en el Ministerio del Interior. Como ejemplos de estas asociaciones se pueden mencionar la Asociación de Clérigos Militantes; la Asamblea de Clérigos Combatientes; el Partido de los Ejecutivos de la Reconstrucción; el Frente de Participación Islámico de Irán; el Partido Confianza Nacional; la Asociación de Ingenieros Musulmanes o la Asociación de Profesores de Seminarios de Qom. Algunos de ellos tienen una clara actividad política de cara a las elecciones, pero otros funcionan solo como grupos de presión. Cabe aclarar que la denominación de “partido” se sigue utilizando a pesar de no serlo en el sentido estricto.

2. Los grupos parlamentarios conformados en cada legislatura de acuerdo a posicionamientos específicos en cuestiones políticas y económicas en los debates parlamentarios. Existen habitualmente dos o tres grupos parlamentarios diferentes, que no siempre se corresponden con las alianzas electorales que los catapultaron a la Asamblea y que no siempre son reconocidos como tales por los propios miembros del cuerpo. Como ejemplos de estos grupos parlamentarios se pueden mencionar a los maktabi y los hojjatieh durante la década de los 80; los rohaniyun y rohaniyat durante la década de los 90; los fundamentalistas, pragmáticos y reformistas de finales de la década de los 90 y los actuales neo conservadores (o principistas) y reformistas.

3. Alianzas electorales flexibles y temporales creadas para apoyar a candidatos presidenciales o legislativos y que existen solo durante los procesos electorales. Hay numerosos en cada elección, pero solo dos o tres son los principales en cada contienda electoral. Como ejemplo de estas alianzas electorales podemos recordar al Frente 15 de Jordad durante las elecciones presidenciales de 2001; a la Alianza Fundamentalista Unida durante las elecciones legislativas de 2008 y al Frente para el Consenso Islámico en Irán, durante las elecciones presidenciales de 2005.

El Consejo de Guardianes de la Revolución representa junto al Líder Espiritual la supremacía del poder clerical sobre el sistema político

Estos tres tipos de agrupaciones políticas son totalmente flexibles y pueden cambiar sustancialmente de apoyos y de composición en periodos cortos. Más aún, la pertenencia de un personaje político determinado a uno de estos grupos no implica exclusividad en absoluto. De hecho, existen muchos clérigos que forman parte de varios grupos y alianzas al mismo tiempo, lo que dificulta notablemente la determinación de los grupos parlamentarios o las divisiones y alianzas políticas reales entre los miembros de la élite.

CONCLUSIÓN

Teniendo en cuenta la naturaleza y características del sistema político y electoral de una república establecida a partir de un proceso revolucionario y con mecanismos restringidos de participación fuera de la élite política, cada elección es considerada un referéndum tanto para los dirigentes iraníes como para los analistas occidentales. A pesar del peculiar sistema de filtro de candidaturas que ha hecho que muchas veces los candidatos más molestos para le élite hayan sido vetados, la posibilidad de votar, las variaciones en las tasas de participación electoral y los resultados generalmente aceptables y en algunos casos sorpresivos, hacen pensar que el sistema electoral iraní es un mecanismo que al menos permite la posibilidad de mostrar el descontento popular con el modo en que la élite político-clerical controla el país.

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